Information et prise de décision dans la gestion des risques sanitaires environnementaux : Les apports de l'intelligence économique et territoriale Exemples de l'Organisation Mondiale de la santé et de la Guyane française
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Abstract EN:
Would it be short and magnetic waves, nanotechnologies or more traditionally fields like air or drinking water quality, environmental health topics has now gained a fully-fledged part in public debates. All through the development of civilisations, intuitions or descriptions have identified the effect of the human environment on health. Nevertheless, health and environment are more prone to be considered as distinct fields than as a single corpus. Sanitary aspects are often seen as a minor part of public health, a domain often considered mainly as the management of health care systems, with the physician as an emblematic figure. Now, the social demand has been increasing after that effect of environment on health has been heavily questioned such as for microwaves, soil or air contaminants. Necessity arises to define, implement and be accountable for public policies in that matter. This work deals with this approach seen under the information aspects: their nature, gathering, building and final use in the decision process. Specifically, we will assess the possible inputs of techniques and methods developed by economic and territorial intelligence. In a first part, we set the theoretical framework for environmental health: technical fields, problem formulating. This step conditions widely the handling of problems and thus public policies. Those policies in France do rely on actors and intervention tools the functions of which are presented through some significant examples. They show the limits of institutional and technical knowledge, finally set aside in many cases to make the final decision. Among the reasons are the lack of understanding for the technical features of environmental health, as well as the incapacity to work out the whole set of data needed to make a decision. Moreover, the shattering of public stakeholders falls sometimes into rivalry and bickering and reflects the lack of understanding of environmental health as a corpus, not as punctual stakes. The always heavier influence of international institutions on norms and regulations is neither anticipated nor taken into account, in France at least. All those reasons participate in shrinking the scope of the decisions on the one hand; on the other hand they do strip the deciders from their role in benefit of bureaucratic and supranational actors. Go-between decisions and intermediate steps are in cause. Corps of civil servant emerged from this process, developing distinct interests and ambitions, that may different from the common interest and using technical pretexts. Recently, a u-turn has been taken in that respect, purely political and organisational decisions being made on behalf of technical inputs. A result of this first part of our reflexion is the growingly intricate weight of territories interests, would it be global with the World Health Organization or European with the EU, besides “traditional” territories as the state and local territories that still have to affirm themselves. In order to identify the links created by information through those different territories and set of interest, we take the example of a remote French territory in South America, French Guiana. Regulations implemented there result from WHO, EU, French national state with some consequences and lack of adaptation due to specific local settings. Classical “top down” approaches are all the more useless that local reality differs from common settings. We do propose 3 case-studies to illustrate this hypothesis. We also use those studies to try to identify causes of failures or success. Among them is the necessity to identify key information that is able to push the decider to take a decision. Technical aspects are not enough under that aspect. Formalized participation of stakeholders and beneficiaries can help and should be systematically used, starting upstream any program and being able to confer some kind of sustainability. But more, there is a need to develop an integrated sanitary intelligence at the territory scale, the only way to encompass fully the many impacts of environment on health for public policies.
Abstract FR:
Effets sur la santé de la téléphonie mobile, des champs magnétiques, des nanotechnologies ou depuis plus longtemps de la qualité de l’air et de l’eau : les débats liant santé et environnement humain occupent régulièrement les premières places dans l’actualité. Selon l’Organisation Mondiale de la Santé, les facteurs de risques environnementaux chimiques et biologiques liés à l’environnement interviennent dans plus de 80% des principales maladies et traumatismes dans le monde. Ce sont 23 % de la charge mondiale de mortalité prématurée et 24% de celle de morbidité -années de vie en bonne santé perdues- qui sont attribuables à des facteurs environnementaux. Cependant, malgré les progrès accomplis dans les nombreuses disciplines auxquelles elle recourt, la santé environnementale reste encore largement ignorée du grand public et des décideurs. Relégué au second plan des politiques de santé publique au profit de leurs volets curatifs et de sa figure emblématique, le médecin, ce champ connaît un regain d’intérêt à la faveur des questionnements actuels sur l’environnement et des effets de sa dégradation sur la santé. La demande sociétale forte, essentiellement vis-à-vis de risques considérés comme « subis » (ondes, contaminants de l'air, des sols…), suscite la nécessité de définir, de mettre en œuvre et de rendre compte des politiques publiques. Ce mémoire s’intéresse à ces démarches sous l’angle de l’information : sa nature, collecte, sa construction et son utilisation in fine dans les processus de décisions. Plus particulièrement, nous nous attachons à travers une recherche action à évaluer les apports possibles des techniques et méthodes développées par l’intelligence économique et territoriale. Une première partie permet de rappeler les techniques de traitement et d’utilisation de l’information (veilles, intelligences). Dans un second temps, nous procédons à un cadrage du champ théorique de la santé environnemental : les domaines techniques concernés, puis l’étape fondamentale de formulation des problèmes qui sert de support aux réflexions et aux échanges. Cette étape de construction conditionne largement le traitement thématique des problèmes, déterminant ainsi l’action publique. Celle-ci repose en France sur des acteurs et instruments d’intervention dont le mode de fonctionnement est présenté à travers quelques exemples significatifs. Ceux-ci montrent que certaines limites d’ordre technique, institutionnel et finalement pratique concourent à vider le processus de décision de sa substance. Parmi celles-ci, l’absence de compréhension globale des problèmes de santé environnementale et l’incapacité à définir car à concevoir l’ensemble des informations nécessaires à la décision. En outre, l’éclatement des acteurs publics, synonyme également de rivalité, reflète ce manque de compréhension globale. Enfin, la montée en puissance d’instances internationales pour l’élaboration des normes n’est ni envisagée ni accompagnée, en France du moins. Tous ces facteurs concourent à restreindre le champ de la décision d’une part, à dépouiller au moins partiellement les décideurs de leur rôle, en faisant reposer une partie des décisions sur des savoirs et de décisions intermédiaires d’ordre technique et a favorisé parmi les grands corps de l’Etat l’émergence d’une élite promouvant ses intérêts politiques, collectifs et individuels, au nom d’une prétendue compétence. Notre analyse montre toutefois un retournement très récent de la construction des décisions : les éléments d’ordre technique passent désormais au second plan voire sont instrumentalisés pour justifier des décisions d’ordre essentiellement politique ou organisationnel. L’identification de la nature et du poids de l’information façonnant le processus de décision permet de caractériser ces phénomènes puis de spécifier ses étapes critiques quant à la gestion de l’information. L’un des constats issus de ces réflexions est l’étroite interdépendance des territoires, politiques, techniques et par tant, administratifs donc géographiques en termes de politique de santé. Ainsi par exemple pour un territoire français, l’emboîtement des responsabilités fait que les directives émises par l’Organisation mondiale de la Santé sont ensuite reprises par l’Union Européenne, dont dépend désormais l’administration française pour nombre de ses règlements. Pour identifier l’ensemble de ces liens, directs ou non, nous détaillons l’exemple des problématiques de santé environnementale et de leur gestion en Guyane française. Ce territoire a été retenu car à la croisée des compétences administratives et techniques, perçues ou non, des différentes organisations citées plus haut. Un autre constat est que l’influence classique de haut en bas (« top down ») des acteurs y est d’autant plus inadaptée que la réalité locale diffère du cadre et des règles devant théoriquement s’y appliquer. Nous proposons trois études de cas à différentes échelles de ce territoire, puis identifions plusieurs facteurs de succès ou d’échec. Parmi ceux-ci, la nécessité d’identifier parmi les arguments de travail ceux exerçant une pression –argumentée- sur le décideur, sous peine de retarder les décisions nécessaires, voire de les voir escamotées si elles ne proposent que des aspects techniques et délaissent les perceptions et la participation des acteurs locaux. Un préalable en ce sens doit être une implication structurée et suivie des acteurs du territoire, considérés comme parties prenantes à part entière dès l’amont et la définition des programmes, sous peine de limiter considérablement leur durabilité. Au-delà, nous identifions la nécessité de construire une véritable vision à l’échelle du territoire en termes de santé environnementale. C’est en cela que ces travaux plaident pour la création d’une véritable intelligence sanitaire au sein des politiques publiques